Bloc communal en Occitanie : quand la hausse des effectifs publics pèse lourd sur l’investissement

Sujet polémique par excellence, la question du nombre de fonctionnaires et de contractuels nourrit depuis des décennies fantasmes et idées reçues. Ils seraient trop nombreux, travailleraient moins… Encore faut-il savoir de quoi l’on parle, chiffres à l’appui. Avec 5,8 millions d’agents publics en 2023, répartis entre la fonction publique de l’État (44,3 %), la fonction publique territoriale (34,4 %) et la fonction publique hospitalière (21,3 %), la France compte plus de 21 % de ses actifs employés dans le secteur public, ce qui la classe au 7e rang de l’OCDE. Entre 2012 et 2024, leurs effectifs ont progressé de 8,8 %, soit 475 000 agents supplémentaires.

À l’heure où la réduction des déficits publics s’impose comme un enjeu majeur, la question des effectifs devrait donc à nouveau s’inviter dans le débat notamment à l’approche de l’élection présidentielle. Les collectivités territoriales, appelées d’ores et déjà à participer au redressement des comptes publics, vont devoir composer avec des contraintes budgétaires accrues. Selon le projet de loi de finances pour 2027, elles devraient ainsi réaliser environ 5,4 Md€ d’économies, soit près de 10 % de l’effort total demandé.

Dans le même temps, les collectivités doivent préserver leur capacité d’investissement pour répondre aux différents enjeux auxquels leurs territoires sont confrontés, sur les plans écologique et démographique par exemple. En Occitanie, ces besoins sont estimés à près d’1 Md€ supplémentaires par an d’ici 2030. Dans cette équation budgétaire de plus en plus complexe, la maîtrise des budgets de fonctionnement constitue donc un enjeu central.

Avec comme levier principal les charges de personnel notamment dans le bloc communal (communes et intercommunalités), principal pourvoyeur d’agents publics. Elles représentent plus de 37 % des dépenses pour les collectivités occitanes. Avec plus de 160 000 agents territoriaux au sein de ce bloc, la masse salariale atteignait à 6,5 Md€ en 2024, soit 3 points du PIB régional.

Le 2e plus fort taux d’administration locale

C’est précisément sur la question des effectifs que la Chambre régionale des comptes Occitanie vient apporter un éclairage après des contrôles individuels réalisés sur 11 ensembles intercommunaux (251 entités) [1] dans divers départements, complétés par des analyses de bases de données régionales produites par l’Insee.

Dans ce rapport thématique rendu public le 25 septembre 2026, la juridiction financière s’est penchée sur l’évolution de la fonction publique dans le bloc communal, avec un constat qui ne manque pas d’interroger : entre 2010 et 2021, le nombre d’agents publics locaux y a progressé de 10,4 %, soit deux fois plus vite que la moyenne nationale (+5,3 %). Et la dynamique s’est poursuivie. De 2019 à 2024, la région a vu ses effectifs augmenter de 6 %, alors que la population n’a, elle, progressé que de 3 %. Concrètement, avec 31,9 agents pour 1 000 habitants contre 28,4 pour le reste de l’Hexagone, l’Occitanie se hisse au 2e rang national.

De quoi faire dire à Nicolas Parneix, magistrat rapporteur et premier conseiller à la CRC Occitanie :

Si la France est déjà plus riche en emplois publics que la majorité des autres pays, l’Occitanie est ultra-riche. C’est même une atypie vis-à-vis de la France. »

L’augmentation des effectifs est principalement tirée par les contractuels (+28,5 % sur la période, soit 23 % des effectifs totaux) et les agents externalisés (18,9 %, en hausse de 1 point en 5 ans), tandis que le nombre de titulaires est stable ou en légère baisse.

Des communes réfractaires à la fusion ?

Outre les facteurs exogènes (hausse du point d’indice, des cotisations, etc.), l’impact partiel de la croissance démographique ou encore la place importante du tourisme dans l’économie régionale qui nécessite des recrutements saisonniers donc temporaires, la CRC pointe du doigt la fragmentation du tissu communal occitan avec 4453 communes, soit une moyenne de 1 352 habitants par commune contre 1 971 nationalement. Ce qui accroît mécaniquement le nombre d’agents par manque d’économies d’échelle.

Cela souligne surtout un faible engagement historique des collectivités en faveur de la fusion de communes par rapport à d’autres régions, fusion encouragée depuis la loi NOTRe de 2015. Alors que beaucoup d’élus justifient leur refus de se rapprocher par les spécificités géographiques du territoire occitan, Nicolas Parneix prend le cas de l’Auvergne-Rhône-Alpes qui affiche un nombre d’habitant par commune de 2 028, soit bien au-dessus de la moyenne nationale.

Cet exemple illustre un constat qui revient sans cesse dans l’enquête, à savoir que cette suradministration en Occitanie, est avant tout le résultat d’une volonté délibérée comme l’explique Valérie Renet, présidente de la CRC :

Concernant les contrôles individuels sur les 11 intercommunalités, nous avons constaté qu’une part importante de la hausse des effectifs relève de choix politiques et managériaux internes aux collectivités. »

Un absentéisme qui pèse lourd : 280 M€

Autre facteur avancé : l’absentéisme qui pèse lourd dans les dépenses de personnels. Exemple frappant, dans le territoire de la communauté de communes Quercy Vert-Aveyron qui réunit sept communes du Tarn-et-Garonne, la CRC a dénombré 33 jours d’absence par agent et par an contre 11,7 jours en moyenne nationale dans la fonction publique.

Selon la juridiction financière, une des marges de manœuvre dont disposent les collectivités est justement de lutter contre cet absentéisme, en mettant en place des plans de prévention. « Des résultats positifs sont possibles », avec à la clé de substantielles économies, sachant que son coût est évalué à 280 M€ par an pour les seuls agents de catégorie C, majoritaires dans le bloc communal.

Autre levier d’action visant à améliorer l’efficience (équilibre entre services rendus et moyens utilisés) afin de dégager des fonds pour les investissements : mettre fin aux régimes dérogatoires aux 1607 heures annuelles légales mais surtout accélérer les fusions de communes avec une mutualisation plus poussée des services à échelle intercommunale et ce malgré les résistances culturelles et politiques. À l’image de la Ville de Nîmes et de la communauté d’agglomération de Nîmes métropole, qui ont même engagé un processus de démutualisation sur fond de désaccords politiques.

Vers une mutualisation plus poussée

Contre-exemple d’une mutualisation réussie avec la communauté de communes La Montagne Noire. Créée dans l’Aude en 2014, elle regroupe 22 communes pour environ 5 900 habitants. Elle exerce 21 compétences (12 obligatoires et neuf supplémentaires) et présente un coefficient d’intégration fiscale (CIF) de 0,42 en 2024 contre une moyenne de 0,35. Ce CIF mesure la part de la richesse fiscale perçue par une intercommunalité par rapport à celle levée sur l’ensemble de son territoire. Il sert à évaluer le degré de transfert de compétences et de ressources des communes vers leur groupement pour calculer le montant de la dotation globale de fonctionnement. Dernier transfert entrepris par la Montagne Noire, la compétence « eau et assainissement ».

Ces différentes mesures, associées à une fusion renforcée des communes avec une meilleure mutualisation des compétences, doivent logiquement déboucher sur une réduction des charges de personnel. Dans un rapport récent, la Cour des Comptes préconise une diminution de 140 000 agents pour le bloc communal au niveau national d’ici 2032. Pour l’Occitanie, cela représenterait théoriquement une réduction d’environ 14 000 agents, à réaliser progressivement par le non-remplacement des départs à la retraite, plutôt que par des licenciements, soit une réduction de près de 485 M€ par an de la dépense afférente.